“十五五”碳达峰顶层设计来了。
7月9日晚，国务院正式印发《“十五五”碳达峰行动方案》（下称《方案》）。作为中国实现碳达峰目标关键攻坚期的顶层设计，《方案》对能源结构调整、产业绿色转型及重点领域降碳等五大领域作出了系统部署。
绿色创新发展研究院（iGDP）副主任杨鹂在接受界面新闻采访时表示，与“十四五”时期相比，《方案》最大的政策变化在于，其任务不仅是确保2030年前如期实现碳达峰，也要为实现2035年国家自主贡献目标和推进碳中和奠定基础，具有明显的承上启下作用。
硬指标倒逼脱钩，强化碳排放管理建设
《方案》设立了一系列明确的硬指标。例如，到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消费占比达到25%。此外，规模以上工业单位增加值二氧化碳排放需降低17%以上，单位国内生产总值能耗降低10%左右。
“17%的碳强度下降目标，回答的是‘经济增长与碳排放脱钩到什么程度’。”
杨鹂分析指出，考虑到“十五五”期间经济仍可能保持4%-5%的增速，这意味着未来五年碳排放增量空间非常有限，新增经济活动更多依靠低碳能源、产业结构优化和能效提升，而不能继续主要依赖化石能源消费增长。
25%的非化石能源占比目标，回答的则是“通过怎样的能源结构变化来支撑这种脱钩”。
该目标较2025年的21.7%需再提高3.3个百分点，这不仅要求大规模新增新能源装机，还需要非化石装机转化为实际发电量，需要电网建设、跨区域输电、储能和市场机制同步完善，扩大绿电消费场景等。
“总体来看，这两个目标具有较强约束力，实现还是有一定难度的。”杨鹂说。
为保障目标落地，《方案》进一步强化了碳排放管理基础能力建设，提出推动修订节约能源法、可再生能源法、公共机构节能条例等法律法规，健全国家及省级碳排放年报、快报制度，建设国家碳排放数据综合管理系统。
杨鹂指出，这意味着碳排放已经不仅仅是结果性指标，而是逐步纳入经济社会发展和项目管理过程中。
能源系统进入“源网荷储协同”阶段
能源转型仍是《方案》的核心。
《方案》首次在碳达峰行动层面进一步明确虚拟电厂和需求响应目标：到2030年，全国虚拟电厂最大调节能力达到5000万千瓦以上，电力需求响应能力达到最大用电负荷的5%以上。
华北电力大学能源互联网研究中心副主任王永利向界面新闻表示，虚拟电厂具有三重作用：提升新能源消纳能力、缓解电力保供压力、推动降碳从“能源供给侧”延伸到“用能行为侧”。
多位业内人士向界面新闻指出，《行动方案》释放了一个非常明确的信号，需求侧正在成为新型电力系统的重要组成部分，电力系统正在从过去更加依赖发电侧调节，转向“源网荷储协同”。
“但这一转向不是削弱发电侧，而是重构系统平衡责任。”王永利称，发电侧负责清洁供给和支撑调节，电网侧负责资源配置和安全运行，储能侧承担时移和平衡，负荷侧则从被动接受供电转为主动参与调节。虚拟电厂正是把这些分散资源组织起来的关键平台。
不过，需求侧资源真正发挥作用仍面临挑战。
绿色创新发展研究院(iGDP)能源转型项目主任、高级分析师李鑫迪指出，需求响应和虚拟电厂涉及用户参与意愿、市场机制、电价机制、商业模式、运营能力、数字化基础设施、标准统一等多个方面，其负荷调节潜力还有待进一步释放。
绿色和平气候与能源项目主任顾鑫涔亦向界面新闻表示，从地方实践来看，相关机制尚未完全打通。目前虚拟电厂或聚合商参与中长期交易、现货市场和辅助服务市场规则仍不清晰，特别是针对户用和小微商分布式光伏，如何转化为可调度、可交易的系统调节资源仍缺乏明确实施路径。
他建议，东部经济发达省份应率先完善虚拟电厂机制，推动分布式光伏通过聚合交易、就地消纳和需求侧响应提升项目价值，为全国分布式光伏高质量发展探索可复制路径。
零碳园区、零碳工厂成为产业竞争新标准
产业端的绿色转型，是此次《行动方案》的另一大重点。
文件提出，要加快零碳园区和零碳工厂建设。“十五五”期间，建设100个左右国家级零碳园区和500个左右零碳工厂。
王永利认为这一目标背后有多方面考量。
首先是把工业降碳从宏观指标压实到园区和工厂单元。如果只强调购买绿电或做碳抵消，零碳工厂很容易停留在“账面零碳”；真正有价值的零碳工厂，必须从规划阶段就统筹能源系统和生产系统，形成“工艺低碳化、设备高效化、能源清洁化、运行柔性化、碳管理数字化”的综合能力。
更关键的是，零碳工厂会倒逼企业重构能源系统运行与生产工艺之间的匹配关系。过去工厂用能更多是生产需要什么、能源系统就被动保障什么；未来则要在不影响产品质量和生产连续性的前提下，让生产节拍尽可能匹配绿电出力、分时电价、储能充放电和碳排放强度变化。
今年年初，工业和信息化部等五部门联合印发《关于开展零碳工厂建设工作的指导意见》，为零碳工厂建设明确了主要目标、建设路径和工作要求。
“此次《方案》意味着零碳工厂的建设将进一步提速，为有意向开展零碳工厂工作的企业提振信心。此外，以绿电直连为代表的新能源就近消纳新业态在产业侧的落地也将迎来新的发展机遇。”绿色和平气候与能源资深项目主任吕歆告诉界面新闻。
在王永利看来，对地方政府来说，零碳园区和零碳工厂也会改变招商逻辑，过去比拼的是土地、税收、电价和能耗指标，未来更要比拼绿电供应能力、低碳基础设施、产品碳足迹服务、绿色金融和产业链协同能力。
“对企业来说，尤其是出口导向型企业，零碳工厂将变成提升供应链竞争力的重要条件。”绿色创新发展研究院（iGDP）分析师刘晶宁对界面新闻表示。
AI时代，鼓励建设零碳算力设施
此次《行动方案》还首次将算力设施绿色低碳转型作为重点方向。
文件提出，要强化算力设施与可再生能源协同布局，支持绿电直供，推动新建算力设施主要使用非化石能源电力，并鼓励建设零碳算力设施。
随着人工智能产业快速发展，AI和数据中心正在成为电力负荷增长的重要增量。国家能源局数据显示，2025年全国算力中心总用电量达到1700亿度；预计到2030年达到8000亿度，占全社会用电量6%左右。这一比重将是2025年第一产业（1.4%）的4倍多。
“本质上，这里要解决的是数字经济高速扩张与碳排放约束同步收紧之间的矛盾。”王永利认为，过去数据中心低碳管理更多关注PUE、制冷效率和设备能耗，重点是“少耗电”；现在则进一步转向“用什么电、何时用电、如何与电力系统协同用电”。
在他看来，这将直接改变各方主体的投资和运营逻辑。
对地方政府而言，不能再把数据中心简单视为招商项目，而要把电力供应条件、资源承载力、绿电获取能力和碳排放约束放在同一张图上统筹。
对数据中心和云服务企业而言，竞争优势将不只是机柜规模、网络时延和算力成本，还包括绿电获取能力、碳足迹管理能力和灵活用电能力。
对新能源企业和电网企业而言，算力设施也不只是新增负荷，而可能成为稳定消纳绿电、参与需求响应和辅助服务的新型负荷资源。
因此，王永利认为，数据中心和AI基础设施确实会成为新的控碳重点领域，但这种“控碳”不是传统意义上的简单压减，而是以更高标准引导其绿色扩张。未来真正有竞争力的算力设施，不会只是“算得快”，还要“算得绿、算得稳、算得经济”。
“两高”项目约束升级，传统产业迎来低碳重构
对于钢铁、有色、化工等高耗能行业而言，《方案》带来的影响更加直接。
文件明确提出，要有力有效管控“两高”项目（两高：高耗能、高排放），强化源头把关，严格节能降碳审查评价，对新（改、扩）建“两高”工业项目实施碳排放等量或减量置换要求。
兰格钢铁研究中心主任王国清接受界面新闻采访时表示，《方案》落地后，钢铁行业短期将面临多重经营压力：低碳改造、绿氢配套、光伏储能、碳配额采购大幅增加企业资本开支与运营成本，中小钢厂资金、技术储备不足，生存空间持续压缩；传统长流程工艺改造周期长、技术壁垒高，短期产能释放受限。
但从长期来看，政策为行业指明高质量发展新赛道。
她认为，首先，低碳技术赛道迎来爆发，氢冶金、CCUS碳捕集、余热回收、智能能碳管理设备形成广阔市场。
其二，行业竞争从成本竞争转向低碳综合实力竞争，具备绿电、氢冶金、循环短流程产能的龙头企业将构筑长期竞争壁垒。
其三，绿色低碳产业协同加速，钢铁与风光新能源、氢能、再生资源产业深度融合，催生“绿电+绿氢+零碳炼钢”全新产业集群。
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